ИЗДАВАНЕ НА ИАА ПО ЗАМЕСТВАНЕ

[rosi_i]

Колеги, обръщам се към тези от Вас с опит в административно и административно-наказателно право. Казусът е следният: Отсъстващ министър издава заповед за заместването му за времето на отсъствието от съотв. зам. министър, като същият упражнява общо и непосредствено ръководство на ведомството. Зам. министърът, в качеството си на оправомощено лице същия ден издава заповед за допълнение на заповед на министъра отпреди година, с която са определени лица от системата на ведомството да издават наказателни постановления, като е добавена една длъжност. Тази именно заповед е подписана от заместника със запетая, без да се уточнява името му и без да се променя отпечатаното име на министъра под мястото за подпис. Заповедта не визира като правно основание за издаването си заповедта на министъра за заместване, а само законовото основание за определяне на наказващите органи. В момента се оспорва пред съд компетентност на орган, издал НП - същият е посочен именно в тази заповед на заместника. Питам се не е ли следвало зам. министърът да подпише заповедта със своето име и да посочи заместването, като препрати и към заповедта на министъра за заместване, за да може да се преценява законосъобразното и издаване, и в частност материалната компетентност. При така посоченото оформление на заповедта аз лично не мога да направя категоричен извод, че е издадена именно от този министър в рамките на оправомощаването. Ще съм благодарна на всички, които изразят становище.
Апропо, четох решение на ВАС по този повод, но в момента не разполагам с него, че заместниците действат от името на министрите и издават актовете от тяхно име. Това е така, в смисъл че не действат и не издават актовете в качеството си на зам. министри, но означава ли, че именно по този начин следва да се оформи въпросната заповед?
За сравнение - вчера зам.кмет издаде акт от компетентността на кмет на община в качеството му на заместник за периода отстъствието му, като посочи своето име и качеството на заместник. Смятам, че това е правилният вариант, който не подвежда и позволява преценка на компетентността.

[rosi_i]

Благодаря, колега, за насоката, но в момента не разполагам с възможност да прочета анализа, така че ако можете с две думи да обобщите становището му. Предполагам, че вариантът е един от двата, посочени в поста ми. Първото заседание по делото е утре. До днес се опитвах да намеря информация по въпроса, не ми се щеше да занимавам излишно колегите във форума, но така и не намерих подобен казус в съдебната практика, а решението за което писах, като че ли не дава категоричен отговор. Съжалявам, че през това време не съм попаднала на статията.

[rosi_i]

Чета внимателно всички Ваши постове и ще се радвам на личното Ви становище.

[rosi_i]

ТЪЛКУВАТЕЛНО РЕШЕНИЕ
№ 4
София, 22.04.2004 г.

В ИМЕТО НА НАРОДА

Върховният административен съд на Република България - Общо събрание на съдиите, в съдебно заседание на тринадесети април две хиляди и четвърта година в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ: КОНСТАНТИН ПЕНЧЕВ
ЗАМ.-ПРЕДСЕДАТЕЛ: СВЕТЛА ПЕТКОВА
ПРЕДСЕДАТЕЛИ
НА ОТДЕЛЕНИЯ: ВЕНЕТА МАРКОВСКА
СТЕФКА СТОЕВА
ЦВЕТАНКА ТАБАНДЖОВА
АНДРЕЙ ИКОНОМОВ

ЧЛЕНОВЕ:


1. ЛИЛЯН ЦАЧЕВ
2. ПЕНКА ИВАНОВА
3. ПЕНКА ГЕТОВА
4. ИВАН ТРЕНДАФИЛОВ
5. БИСЕРКА КОЦЕВА
6. МАРИЯ КОСТОВА
7. ЦВЕТАНА СУРЛЕКОВА
8. ЕКАТЕРИНА ГРЪНЧАРОВА
9. ВЕСЕЛИН АНГЕЛОВ
10. ДИМА ЙОРДАНОВА
11. ГЕОРГИ АЛЕКСАНДРОВ
12. АЛЕКСАНДЪР ЕЛЕНКОВ
13. ВЕСЕЛИНКА КЪЛОВА
14. ЙОРДАН ЗЛАТАРЕВ
15. ВЕСЕЛИНА ТЕНЕВА
16. ЙОРДАНКА КОСТОВА
17. БОЯН МАГДАЛИНЧЕВ
18. НИНА ДОКТОРОВА
19. МАРИНА МИХАЙЛОВА
20. СЛАВКА НАЙДЕНОВА
21. НАТАЛИЯ МАРЧЕВА
22. ЕЛЕНА ЗЛАТИНОВА
23. ВАНЯ ПУНЕВА
24. МИЛКА ПАНЧЕВА
25. ВИОЛЕТА КОВАЧЕВА 26. АНГЕЛ КАЛИНОВ
27. ГАЛЯ КОСТОВА
28. ГЕОРГИ АНГЕЛОВ
29. АДЕЛИНА КОВАЧЕВА
30. РУМЯНА ПАПАЗОВА
31. ГАЛИНА МАТЕЙСКА
32. ЖАНЕТА ПЕТРОВА
33. ЗАХАРИНКА ТОДОРОВА
34. ДИАНА ДОБРЕВА
35. ФАНИ НАЙДЕНОВА
36. НАДЕЖДА ДЖЕЛЕПОВА
37. ГАЛИНА ХРИСТОВА
38. МИНА АТАНАСОВА
39. ТАНЯ РАДКОВА
40. ЗДРАВКА ШУМЕНСКА
41. ЙОВКА ДРАЖЕВА
42. ВАНЯ АНЧЕВА
43. СВЕТЛОЗАРА АНЧЕВА
44. ГАЛИНА СОЛАКОВА
45. ГАЛИНА КАРАГЬОЗОВА
46. ЙОРДАН КОНСТАНТИНОВ
47. ДИАНА ГЪРБАТОВА
48. ТАТЯНА ХИНОВА
49. ЮЛИЯ КОВАЧЕВА
50. ПАНАЙОТ ГЕНКОВ

при секретар Магдалена Михайлова
изслуша докладваното от съдията Андрей Икономов

по дело № ТР-4/2002 г. на Общото събрание на съдиите



Внесено е предложение от заместник главния прокурор на Република България по реда на чл. 44 от ЗВАС за произнасяне на Общото събрание на съдиите от Върховния административен съд (ОС на ВАС) с тълкувателно решение по следните въпроси:
1. На ВАС или на съответния окръжен съд (СГС) са подсъдни като първа инстанция жалбите срещу административните актове на органите, които министри, ръководители на други ведомства, непосредствено подчинени на Министерския съвет, или областни управители са упълномощили или на които са делегирали или предоставили да упражняват техни правомощия?
2. Представляват ли основания за отмяна на административни актове по смисъла на чл. 12, т. 2 и 3 от ЗВАС във връзка с чл. 11, ал. 1 и чл. 15, ал. 1 и ал. 2, т. 3 от ЗАП необсъждането в тях на възраженията и обясненията на заинтересованите граждани и организации и неизлагането на мотивите, въз основа на които те са издадени в случаите, когато административният орган е овластен да реши въпроса по свободна преценка?
В предложението се изтъква, че и по двата въпроса съществува противоречива съдебна практика на съдебните състави на ВАС, което налага издаването на тълкувателно решение на ОС на ВАС.
За да се произнесе по направеното предложение, ОС на ВАС взе предвид следното:
1. По въпроса за подсъдността:
Компетентността на всеки административен орган е нормативно определена. Издаването на административен акт без необходимата компетентност води до нищожност на акта. В някои случаи нормативни актове предвиждат възможност компетентният орган да делегира на други, подчинени нему органи, да упражняват предоставените му правомощия. Такава възможност е уредена в чл. 78, ал. 1 от Закона за българските документи за самоличност (ЗБДС), чл. 33, ал. 4 от Закона за собствеността и ползването на земеделските земи, чл. 26, ал. 2 и чл. 30 от Закона за администрацията, чл. 100, ал. 1 от Закона за безопасно използване на ядрената енергия, чл. 18, ал. 1 от Закона за БНБ, чл. 9, ал. 8 от Закона за гарантиране на влоговете в банките, чл. 8, ал. 2 от Закона за гражданското въздухоплаване, чл. 7, ал. 3 от Закона за държавните резерви и военновременните запаси, чл. 6, ал. 2 от Закона за държавния служител, чл. 26, ал. 2 от Закона за МВР, чл. 47, ал. 2 от Закона за административните нарушения и наказания и др. В практиката е оформено правилното становище, че в случаите, когато законът употребява думите “упълномощени” или “упълномощава”, всъщност се има предвид “оправомощава” или “делегира”. Упълномощаването е частноправен институт, със съответните особености, които ще се разгледат по-долу, и не съществува в административното право.
Делегирането представлява възможност, предвидена в закона, временно - за определен случай или период от време, съгласно конкретната обстановка и преценката на горестоящ административен орган, той да предостави част от правомощията си на някой от подчинените му органи. Подчиненият орган издава административни актове въз основа на това специално овластяване от органа, в чиято компетентност поначало е решаването на съответния проблем. Той не запазва за постоянно делегираното правомощие. Обикновено делегацията е продиктувана от фактическата невъзможност по-горният орган да реагира своевременно на необходимостта от издаване на множество актове на територията на по-голям район или цялата страна.
Възможността за делегиране на административни правомощия се характеризира с няколко принципни ограничения: никой не може да делегира правомощия, които не притежава; не могат да бъдат делегирани правомощия, които законът определя като изрична компетентност на съответния орган; органът, на когото са делегирани правомощия, не може да ги предоставя другиму.
Изследвайки въпроса за делегирането на правомощия, необходимо е да се подчертае неговото принципно различие с други, сходни институти на административното и гражданското право: упражняването на правомощия при заместване и упълномощаването.
Заместването се извършва в случаите, когато лицето, титуляр на правомощия, е в обективна невъзможност да ги изпълнява. В тези случаи, предвид необходимостта от непрекъснато функциониране на административния орган, по силата на изрична писмена заповед, отсъстващият титуляр нарежда заместването му от друго, подчинено нему лице. За определения период заместващият изпълнява правомощията на замествания в пълен обем, като върши това от името на замествания орган. За конкретното предложение ОС на ВАС счита, че понятията “заместване”, употребено в настоящото изложение, и “предоставяне за упражняване”, употребено в предложението, са идентични.
Различие има и при сравнение на делегирането с упълномощаването. Делегирането на властнически правомощия е публичноправен институт, докато упълномощаването е частноправен. При последното, което е едностранна правна сделка, пълномощникът действа от името и за сметка на представлявания, а последиците от правните му действия възникват направо за последния. За разлика от горното, при делегацията действията са от името на органа, комуто са делегирани правомощия.
При така очертаните правни характеристики ОС на съдиите от ВАС счита, че основен критерий при определяне на родовата подсъдност по жалби против законосъобразността на административни актове, издадени в резултат на делегиране на правомощия, е нивото на органа, издател на акта. Кои административни актове се обжалват пред съответния окръжен съд и кои - пред ВАС, се определя с чл. 36 от ЗАП и чл. 5 от ЗВАС от това кой орган ги е издал. Обстоятелството, че законът не предвижда като водещо материалното съдържание на акта и съответно компетентността на издателя, е видно от редакцията на посочените текстове. Използваният в чл. 5, т. 1 от ЗВАС израз е “актове на МС, министри...”, а не “актове от компетентността на МС, министри и др.”. Същият критерий е използван в чл. 36, ал. 1 от ЗАП. Авторството като обстоятелство, определящо подсъдността, съответства и на естествения институционален принцип, че актовете на висшите административни органи се разглеждат от ВАС, а тези на останалите - от съответния окръжен съд.
Делегирайки част от правомощията си на свой подчинен орган, делегиращият не се е лишил от тях въобще. Той е в правото си и сам да постанови акт, за издаването на който вече е делегирал другиму правомощия. Затова ако актът е издаден от министър или орган, посочен в чл. 5, т. 1-3 от ЗВАС, жалбата против него ще се разгледа от ВАС. Ако въз основа на предвидена в закона възможност министърът е делегирал правомощието си за издаване на такъв акт на свой подчинен орган, то жалбата против административния акт, издаден от последния, ще се разгледа от съответния окръжен съд, респективно Софийския градски съд.
Общото събрание на съдиите от ВАС счита, че посоченото в някои нормативни актове, че обжалването на актове, издадени при делегирани правомощия, се извършва по реда на ЗВАС, следва да се тълкува в смисъл, че в образуваното съдебно производство ще са приложими правилата относно сроковете за подаване на жалбата, съдържанието на жалбата, препращането й до съответния съд, предвидени в раздел II на гл. III от ЗВАС, а не в смисъл, че подсъдността е във всички случаи пред ВАС.
2. По въпроса представляват ли основания за отмяна на административните актове по смисъла на чл. 12, т. 2 и 3 от ЗВАС във връзка с чл. 11, ал. 1 и чл. 15, ал. 2, т. 3 от ЗАП необсъждането в тях на възраженията и обясненията на заинтересованите граждани и организации и неизлагането на мотивите, въз основа на които те са издадени в случаите, когато административният орган е овластен да реши въпроса по свободна преценка, ОС на ВАС съобрази следното:
Необходимостта и задължителността на излагането на мотиви при издаване на акт от административния орган са решени с разпоредбата на чл. 15, ал. 1 и ал. 2, т. 3 от ЗАП. По този начин се дава възможност на адресата на акта и заинтересованите лица да научат какви са фактите, мотивирали административния орган, да приложи една или друга правна норма. Мотивите дават възможност на по-горестоящия административен орган и съда да извършат проверката за законосъобразност на акта. Изключение от този принцип е предвидено единствено в случаите, посочени в чл. 15, ал. 3 от ЗАП: когато с акта се удовлетворяват изцяло направените искания и не се засягат права или законни интереси на други граждани и организации, както и когато въпросът е свързан със защита на класифицирана информация, представляваща държавна или служебна тайна. В тези случаи се посочва само правното основание за издаването на акта.
По изложените причини липсата на мотиви във всички случаи е основание за отмяната на издадения административен акт.
В случаите, когато административният орган действа при условията на обвързана компетентност, посочените в нормативния текст условия са такива за материалната законосъобразност на административния акт. При тяхното наличие органът е задължен да издаде акта.
Когато органът действа при оперативна самостоятелност, предвидените нормативни условия също са задължителни. Обсъждането на възраженията и обясненията на заинтересованите граждани и организации, които пряко касаят решавания с административния акт въпрос, е негово задължение съгласно чл. 11, ал. 1 от ЗАП, който не въвежда различни режими при различните форми на компетентност на органа.
Въпреки предоставеното от закона право на действие при оперативна самостоятелност неизлагането на мотиви по въпроса защо е избрано едно от няколкото възможни законосъобразни решения и/или необсъждането на възраженията и обясненията на заинтересованите граждани и организации, които пряко касаят решавания с административния акт въпрос, съставляват съществени нарушения на административнопроизводствените правила и са основания за отмяната на акта. Актът се проверява по съдебен ред за неговата законосъобразност, а тя освен преценката дали органът не е нарушил съответните законови рамки включва в себе си и отговор на въпроса дали той не е упражнил превратно така предоставеното му право на оперативна самостоятелност и съответства ли взетото решение на целта на закона.
По изложените съображения и на основание чл. 44 от ЗВАС ОС на съдиите от Върховния административен съд
РЕШИ:

1. Жалбите срещу административни актове на органи, на които министри, ръководители на ведомства, непосредствено подчинени на МС, или областни управители са делегирали изпълнението на някои от възложените им със закон правомощия, са подсъдни като първа инстанция на съответните окръжни съдилища или Софийския градски съд.
Жалбите срещу актове, издадени от заместници на министър, ръководител на ведомство, непосредствено подчинено на МС, или областен управител по силата на изрична заповед за заместване, са подсъдни като първа инстанция на Върховния административен съд.
2. В случаите, когато административният орган е овластен да реши въпроса по свободна преценка, необсъждането на възраженията и обясненията на заинтересованите граждани и организации, които пряко касаят решавания въпрос, и/или неизлагането на мотиви съставляват основания за отмяна на административния акт по смисъла на чл. 12, т. 2 и 3 от ЗВАС във връзка с чл. 11, ал. 1 и чл. 15, ал. 1, и ал. 2, т. 3 от ЗАП.
Това е решението на ВАС,за което писах, макар и издадено по различен повод.

[kontrol]

По Вашия въпрос - явно е, че е правилно, грубо казано, да се подпише над своето име.
По решението на ВАС - много разбираемо е написано; странно защо питането е зададено така.
По запетайките - те обикновено падат, защото длъжностното лице въобще не е имало правото да издава такъв акт.
По становището на проф. Кино Лазаров - то е в същия дух, но доста по-научно написано.

Код за потвърждение: Избери целия код

       Ісъщност    ІпринципІотношения ІНА допускаІНА изкл.
----------------------------------------------------------
деле-  Іпрехвърля  Інедопу-Іподчине-  Інеобх. за Ірядко, в.
гиране Іправомощия Істимо  Іност      Івалидност Іпринц.   
----------------------------------------------------------
замест-Ідейства вм.І допу- Ідлъжност  Ірядко, вж.Ірядко изисква
ване   Ідл. лице   Істимо  І"заместникІпринципа  І"лично"


       Івътр. акт да уреждаІвътр. акт да изключва
--------------------------------------------------------
деле-  І писмено и         Іобикн. когато спец. норма
гиране І изрично           Іпредвижда като опционално
--------------------------------------------------------
замест-І вътр.-организац.  Іможе "ресорност", но
ване   І правила           Іне влече недейств.
-------------------------------------------------------------
изземване на правомощия




Възниква въпросът обаче, ако дл. л. е имало право да издаде акта от името на органа, явно не може да се говори за липса на компетентност; то обаче не е спазило формата; основание ли е това за унищожаване? Чл. 58, ал. 2, т. 8 АПК. Друг е въпросът, дали не може да се санира този порок.

[rosi_i]

Благодаря на колегите, които се включиха! Едно уточнение - напълно възможно е заповедта да е издадена именно от този зам.министър, който е овластен и в рамките на овластяването. Въпросът е, че от самата заповед не може да се направи този извод. Същата е представена в административно-наказателно производство по повод обжалване на НП. Целта ми е да я изключа от представените доказателства, касаещи компетентността на орган, издал наказателно постановление въз основа на тази заповед.

[georgi07]

Наскоро имах същия случай-подписана заповед със запетайка.В съдебно заседание се представи заповед за заместване на лицето, подписало със запетайка, но въпреки това съдът прие, че заповедта е нищожна.Беше окръжен съд.

[rosi_i]

Претендирахте ли изрично прогласяване на нищожност или съдът сам я прие за такава? Тук случаят е по-особен от гледна точка на косвения контрол, защото съдът е районен и липсва компетентност за произнасяне по въпросната заповед. Целта ми беше да не се приема за доказано въз основа на нея наличието на материална компетентност на наказващия орган.